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时间：2021-05-27
第一章 规划背景
多规合一的实用性村庄规划是总书记于2019年3月在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时提出的。总书记在会议中指出，要按照“先规划，后建设”的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化船沉等多方面因素，编制多规合一的实用性村庄规划。这是多规合一实用性村庄规划的雏形。
2019年4月，中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号），明确把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作。
2019年5月23日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划并监督实施的若干意见》；2019年5月28日，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》。从编制层面指出：在城镇开发边界以外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，将其作为详细规划报上一级政府审批。从管理层面指出：在城镇开发边界外的建设，要按照主导用途的分区，实行“详细规划+规划许可”，和“约束指标+分区准入”的管制方式。《通知》指出：各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。
2019年5月29日，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确指出村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。同时，“通知”对村庄规划的主要任务做出了较为明确的要求，即“八个统筹，一个明确”。“八个统筹”包括统筹村庄发展目标，统筹生态保护修复，统筹耕地和农田，统筹历史文化传承于保护、统筹基础设施和基本公共服务设施布局，统筹产业发展空间，统筹农村住房布局，统筹村庄安全和防灾减灾；“一个明确”是指明确规划近期实施项目。此外，“通知”还提要进一步优化调整村庄的用地布局，以及探索规划的“留白”机制，也提出了包括开门编规划、因地制宜、分类编制、简明成果表达等在内的一些规划要求。
2021年中央一号文件提出，加快推进村庄规划工作，并明确要求2021年基本完成县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类。中央一号文件提出，积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖。对暂时没有编制规划的村庄，并不是就不搞建设，中央一号文件作出明确要求，严格按照县乡两级国土空间规划中确定的用途管制和建设管理要求进行建设。中央一号文件提出，编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建。各地各部门要尊重乡村现状，不搞千村一面，注重保留乡土味道，让乡村“望得见山、看得见水、留得住乡愁”。乡村建设是为农民而建，规划一定要尊重农民意愿，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。各地各部门要严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。
什么是“多规合一实用性村庄规划”？理解上的偏差必然导致规划编制达不到应有的目的。要理解其基本概念与内涵，应从两个方面出发：
第一，“多规合一”是基本要求。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。2017年2月23日至24日，习近平总书记到北京市考察城市规划建设时指出：“合理布局、规划先行”，要求把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”形成一本规划、一张蓝图。
多字面理解，“多规合一”是把区域内多种规划形成一本规划，一般地指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。
一个村庄需要哪些规划支撑？我们认为有五项基本内容：一是国土空间规划（在县域层面国土空间规划的基础上构建科学合理的村庄内功能布局）；二是建设规划，包括住房、道路、水利、电力、能源、电信（数字基础设施）、景观绿化、给排水、公共服务设施、环卫设施、人防设施、产业配套设施等各类建设；三是乡村产业振兴规划，在县、乡镇等上位规划的指导下，编制产业发展规划，实现乡村产业振兴；四是生态环境保护与利用规划；五是组织创新与要素支撑规划，明确实施步骤、路径、组织形式、具体举措等。目前，一些省份的自然资源部门相继出台了村庄规划编制导则或技术指南，多数是以空间规划为主体，对其他领域涉及较少。
第二，如何理解村庄规划的“实用性”。所谓实用性，指村庄规划要直接拿来能用。要理解这一点，必须了解村级经济社会发展的运行模式与特征。
一是村庄建设方面的实用性。主要是村民住房和农村基础设施。由于村级没有独立财政，多数村庄自有资金非常薄弱，农村道路（通村路、通组路、生产路、公共交通及客运场站等）主要由县级主管部门、乡镇政府负责资金筹措与实施，村级有自主权的主要是生产路、村内道路及附属设施，在脱贫攻坚、乡村振兴战略支撑下，这部分也多数由县级或乡镇级完成。村级拥有自主权的是村民住房，按规定村民住房需要按程序报批，由村民自行完成建设，需要规划的是村庄的整体风貌、古树名木、古迹古宅等文物遗产的保护、公共配套设施的布局等。从建设角度看，村庄规划的实用性体现在三个方面：
——解决各类建设的合规性问题。必须符合国土空间规划的要求，与上位规划和政策保持一致，在项目报批、审核上无障碍，确保能够取得规划建设许可。
——解决村庄整体风貌问题。习近平总书记强调，要注重保留乡土味道，让乡村“望得见山、看得见水、留得住乡愁”，不搞千村一面。村庄规划必须从实际出发，让居民点布局、住房建设、配套设施等在统一的风貌要求下进行。
——解决乡村居民的实际需求。在现行体制下，村民是自主生产，最重要的实际需求往往是公共领域的配套需求，包括水电路气讯等基础设施需求（含垃圾污水处理设施需求）、教育医疗文化体育休闲需求、养老救助等社会保障需求、殡葬需求、购物配套设施需求、停车需求、景观绿化美化亮化需求、交通出行需求、灌溉收割加工等生产设施需求、生态安全需求、科技信息获取需求、培训需求、创业需求、公共安全需求、应急需求等。村庄规划只有解决了这些基本需求，才算是“实用性”的规划。
二是乡村产业振兴方面的实用性。县、乡镇层面往往是总体规划，制定“一县一业”“一村一品”等大方向，在村级层面，家庭为单位的经营生产以利益为准绳，上位规划的设想无论多么“美好”，农民卖不上价钱得不到实惠时，便会紧跟市场波动自主安排生产，上位规划往往落空，这也是以往许多规划不实用的根本原因。村庄规划要实用，在家庭自主生产方面，如何保障品种选择的市场适应性、如何保障市场销售的便利性、如何保障生产技术的科学性、如何防范自然灾害与市场风险等，至关重要；在集体经济方面，如何优化组织形式、如何构建完善的组织框架、如何打造乡村集体经济强村、如何对接大市场等，必须拿出针对性强的措施和预案；在生产服务方面，如何有效推进各类产业服务业发展。村级是最基层的生产单位，农民是市场的直接面对者，村庄规划的实用体现在如何有效保障村民利益。
三是规划操作层面的实用性。所有规划都强调可操作性，村庄规划作为基层规划，可操作性更是最基本的要求。具体体现在三个方面：
——项目策划包装的实用性。必须通过对全村所有资源的调查研究，策划包装实实在在的项目，包括建设项目和产业项目，这些项目从政策符合性、市场赢利性、村民需求性、资金来源可靠性、技术可行性、实施主体确定性等方面，提出明确清晰的说明，要达到“产业详规”的要求。
——组织运营的科学实用性。村庄规划、建设、产业发展等各方面，如何有效提升组织管理水平，如何构建完善有序的运营机制，谁来实施，怎么实施，什么时间实施，资金从哪来，如何考核等，要提供系统、清晰的框架。政策支持、项目申报、项目实施、验收考核、市场运营、管理体制、运营机制、要素支撑等，均需提出可供村级干部群众可操作的方案。
——规划语言的实用性。村庄规划的应用者主要是村镇干部和群众，因此，在规划语言上，要让大家能看得懂、听得明白，不能搞成只有专业人士能看懂的规划。
简言之，在符合党和国家大政方针、基本法律法规前提下，要编制一本供村镇干部使用的、能有效促进乡村振兴的实用性规划，制定一本村镇干部实施乡村振兴战略的工作手册。
《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）主要从国土空间的角度提出了村庄规划编制的九大任务，主要包括统筹村庄发展目标、统筹生态保护修复、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹历史文化传承与保护、统筹基础设施和基本公共服务设施布局、统筹产业发展空间、统筹农村住房布局、统筹村庄安全和防灾减灾、明确规划近期实施项目。
《中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）主要强调了两点：一是合理划分县域村庄类型（主要是是对集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄的研究），是从县域层面的整体考虑；二是统筹谋划村庄发展，提出“统筹谋划村庄发展定位、主导产业选择、用地布局、人居环境整治、生态保护、建设项目安排等”，“引导产业集聚发展，尽可能把产业链留在乡村，让农民就近就地就业增收”等。综合来看，“多规合一”的实用性村庄规划，至少包括乡村空间规划、乡村建设规划、乡村产业规划、乡村生态规划、乡村社会事业规划、乡村项目建设等六个方面，是全方位的操作性规划。因此，乡村规划的集空间、建设、产业、社会、生态、管理、项目等多位一体的综合性规划，需要城乡规划编制、经济或产业规划编制等多方力量于一体共同研究。
表1 多规合一实用性村庄规划编制参考框架
第一章 规划总则 一、规划背景 重点从中省市政策要求、村庄发展历史与现状等方面，阐述大背景下村庄规划的重大意义与必要性。 二、规划范围 村域行政范围。 三、规划依据 1、《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号） 2、《中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号） 3、县国民经济与社会发展第十四个五年规划 3、县国土空间规划 4、县村镇规划 5、县乡村振兴战略实施规划 6、县生态环境保护规划 7、乡镇国民经济与社会发展第十四个五年规划 8、其他相关规划或文件 四、规划原则 五、规划目标 六、规划使用说明 第二章 现状基础 第一节 基本概况 一、行政区划及人口 二、自然地理特征 三、历史文化特征 四、群众收入来源及水平 第二节 国土空间现状 总面积、耕地、建设用地、商业用地、荒地滩涂、林业用地等不同类型用地现状（配备用地现状分析图）。 第三节 村庄建设现状 一、村民住宅规划建设现状与特点 二、村庄基础设施建设现状与特点 三、村庄公共服务设施建设现状与特点 第四节 生态环境现状 对生态环境总体情况、需要着重保护的生态元素现状进行分析。 第五节 社会事业现状 村内教育、医疗、环境卫生、文化娱乐、商贸服务等现状进行分析。 第六节 产业发展现状 一、产业发展现状与特点 二、乡村集体经济现状 第七节 乡村治理现状 包括自治、德治、法治等情况。 第八节 存在问题及迫切需求分析 附图1 村庄规划工作底图（在农村宅基地和集体建设用地权籍调查、农村土地承包经营权确权登记、设施农业用地上图入库等工作基础上，利用所形成的相应数据成果形成村庄规划工作底图。 附图2 国土“三调”数据细化图。按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将国土“三调”数据细化至三级地类，形成比例尺不低于1:2000的村庄规划现状图。 第三章 发展条件 第一节 有利条件 一、政策利好 二、突出优势 三、其他有利条件 第二节 不利条件及解决思路 一、内部因素 二、外部因素 第四章 总体思路、总体布局与定位目标 第一节 总体思路 一、指导思想 二、发展思路 第二节 发展定位 一、总体战略定位 二、产业发展定位 第三节 总体布局 绘制总体布局图。 第五章 乡村国土空间规划 第一节 国土空间规划等上位规划衔接 第二节 村庄总体空间规划 附图 村庄空间规划总图 附表 村庄主要规模指标表（含建设用地指标、耕地与永久基本农田保护指标、生态用地指标、自然与人文景观保护指标等）。 第三节 村庄建设空间及边界划定 附图 村庄建设规划总图 附表 村庄建设主要指标表 第四节 村庄生态空间及边界划定 附图 村庄生态保护规划总图 附表 村庄生态保护主要指标表 第五节 村庄生产空间及边界划定 附图 村庄生产空间规划总图 附表 村庄生产用地主要指标表 第六章 乡村建设规划 第一节 村庄住宅建设规划 一、总量控制 二、总体布局 三、总体风貌 四、改造建设方案（外立面、内部设施） 五、村容村貌整治 第二节 村庄基础设施规划 一、道路规划（内外道路） 二、给排水规划 三、电力规划 四、数字基础设施规划 五、用能规划（燃气等） 六、人防安全应急等设施规划 七、环卫设施规划 第三节 村庄公共服务设施规划 一、教育培训设施规划 二、医疗卫生设施规划 三、文化娱乐及休闲体育设施规划 四、健康养老设施规划 五、集体活动设施规划 六、殡葬设施规划 第四节 村庄景观规划 一、村庄绿化规划 二、村庄亮化规划 三、村庄景观规划 第五节 村庄生产配套设施规划 一、农田水利设施规划（灌溉井渠、抽水站等） 二、村庄公共交通场站及停车场规划 三、村庄商贸服务设施及网点规划 四、其他生产设施规划（仓储物流、晾晒、初加工等） 第七章 乡村产业振兴规划 第一节 指导思想 总领句：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，及本省本市重大方针，坚持农业农村优先发展。 总抓手：以实施乡村振兴战略为总抓手。 路径：①一二三产业融合发展为路径（国家规划提出的）；②产业延链、补链、强链；③提升乡村产业组织化程度（乡村集体经济）。 总布局：结合当地情况，研究总结乡村产业发展布局。 重点举措：本规划提出的解决问题、振兴乡村产业的重大任务概括。 落脚点：本地乡村产业发展的战略定位或目标，为农业农村现代化和乡村全面振兴奠定坚实基础。 第二节 基本原则 ——坚持立农为农。以农业农村资源为依托，发展优势明显、特色鲜明的乡村产业。把二三产业留在乡村，把就业创业机会和产业链增值收益更多留给农民。 ——坚持市场导向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激活要素、激活市场、激活主体，以乡村企业为载体，引导资源要素更多地向乡村汇聚。 ——坚持融合发展。发展全产业链模式，推进一产往后延、二产两头连、三产走高端，加快农业与现代产业要素跨界配置。 ——坚持绿色引领。践行绿水青山就是金山银山理念，促进生产生活生态协调发展。健全质量标准体系，培育绿色优质品牌。 ——坚持创新驱动。利用现代科技进步成果，改造提升乡村产业。创新机制和业态模式，增强乡村产业发展活力。 （这是国家规划提出的基本原则，结合当地情况，可酌情增减。） 第三节 发展目标 总体目标：主要从乡村产业体系、乡村产业质量效益、乡村就业结构、产业融合发展、农民增收渠道、乡村产业发展内生动力等方面进行提炼概括，需要结合当地“十四五”规划总体目标进行研究。 具体目标： 以上位规划为指导，结合当地情况进行设定。 ——特色产业。优势产业集群、特色产业规模、现代农业园区、基地、品牌、产值；农业产业强镇或强村情况。（产业链前端） ——农产品加工。龙头企业、农产品加工营业收入、农产品加工业与农业总产值比、主要农产品加工转化率。 ——乡村休闲旅游业。乡村旅游景点、接待人次及综合收入（农旅融合）。 ——农村服务业。农村商贸易流通（批发市场、物流等）、农村电商（网络销售）等。（一三产融合） ——乡村集体经济。集体经济组织、集体经济强村、集体经济收入。 ——乡村产业组织化水平。农业农村社会化服务业、联合体、农村创新创业情况、培训、合作社等情况。 主要指标表 类别指标基期目标期平均增速%粮食安全粮食播种面积（万亩）粮食综合生产能力（万吨）粮食自给率（%）产业总量农业总产值（亿元）一产增加值（亿元）主要农产品供给量玉米（面积）小麦（面积）蔬菜（面积）水果（面积）肉类（万吨）以实际为准一二三产融合农产品加工业总产值（亿元）农产品加工与农业总产值比乡村旅游接待人次（万人次）乡村旅游综合收入（亿元）农产品网络销售额（亿元）农业综合生产能力耕地保有量（万亩）农田有效灌溉面积（万亩）农业科技进步贡献率（%）农作物耕种收综合机械化率（%）乡村产业组织化程度多种形式土地适度规模经营占比（%）畜禽养殖规模化率（%）水产健康养殖示范面积比重（%）农民专业合作社数量（个）乡村集体经济强村数量（个）乡村产业绿色发展农田灌溉水有效利用系数养殖废弃物综合利用率（%）农作物秸秆综合利用率（%）有机产品认证数量（种） 注：以上指标，结合当地实际情况予以调整。 第四节 优势特色产业与产业链规划 一、优势特色产业集群规划 从产业结构和产品结构的角度看，产业集群实际上是某种产品的加工深度和产业链的延伸，在一定意义讲，是产业结构的调整和优化升级。 产业集群的核心是在一定空间范围内产业的高集中度，这有利于降低企业的制度成本（包括生产成本、交换成本），提高规模经济效益和范围经济效益，提高产业和企业的市场竞争力。 乡村优势产业集群规划重点解决两大问题： ——同类产业的聚集：体现在产业规模的扩大、品质提升、统一品牌打造及平均成本的下降。 ——产业链的延伸：在全产业链所有环节基础上，规划重点发展的节点，即哪些需补链，哪些需强链，哪些需延链。充分体现一二三产业融合发展。 一、优势产业集群规划 研究规划未来应重点培育的优势产业集群。 二、重点产业链规划 研究规划未来应重点培育的产业链。选择当地优势特色产业，在全产业链基础上，规划强链、延链、补链重点方向与思路。（配产业链拓展图表） 第五节 发展绿色生态农业（一产） 一、提升粮食和重要农产品供给能力 二、优势特色产业1 规划产业发展方向、面积（种植或养殖规模）、品种、产量目标；描绘产业发展布局图。 三、优势特色产业2 规划产业发展方向、面积（种植或养殖规模）、品种、产量目标；描绘产业发展布局图。 …… 注：根据当地实际情况，对重要产业发展方向、发展规模目标、空间布局等进行详细规划；以行政村及自然村为单位，绘制产业发展任务表。 四、提升现代农业综合生产能力（现代农业生产体系） 1、耕地与高标准农田建设 2、加强现代农业产业园区建设 3、推动农业科技创新 4、培育壮大乡村产业人才 5、推动乡村产业数字化 6、乡村产业投资与保险 五、提升农村农业生产组织能力（现代农业经营体系） 1、新型农业经营主体培育 2、农业社会化服务组织建设 3、提升农产品营销组织化水平 4、发展乡村集体经济组织 5、建设乡村产业强镇强村 第六节 提升农产品加工业（一二三产融合） 一、农产品初加工产业规划 根据国家农产品初加工所得税优惠政策范围罗列，结合当地实际情况进行选择，明确重点任务、实施主体（新型经营主体及农户）、产地初加工布局、产销对接等。 二、农产品精深加工产业规划 重点方向、产业布局、发展目标、发展路径。 三、农产品加工配套产业规划 第七节 发展乡村新型服务业（农商融合） 一、提升生产性服务业 农业科技服务、农业生产服务、农业市场服务 二、拓展生活性服务业 日常生活服务、文化体育服务、法律咨询服务、其他公共生活服务 三、数字乡村服务 基础信息服务、农村电子商务。 第八节 发展乡村休闲旅游业（农旅融合） 一、优化乡村休闲旅游布局 二、乡村休闲旅游发展目标 三、乡村休闲旅游重点工程 第八章 乡村生态环境保护规划 第一节 空气质量保护 第二节 水环境保护 第三节 青山环境保护 第四节 土壤环境保护 第五节 重点环境保护与灾害防治工程 第九章 乡村文化保护与文化建设规划 第一节 文化保护规划 第二节 文化事业规划 第三节 文化产业规划 第十章 乡村治理体系建设规划 第一节 村民自治 第二节 乡村法治 第三节 乡村德治 第四节 乡村应急体系规划 第十一章 乡村公共服务体系规划 第一节 村民就业与创业规划 第二节 乡村教育培训事业规划 第三节 乡村医疗卫生事业规划 第四节 乡村救助体系规划 第五节 乡村社会保障规划 第六节 乡村殡葬事业规划 第七节 乡村社会组织规划 第八节 推动脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接 第十二章 体制机制创新规划 第一节 村庄管理体制创新 第二节 村庄运营机制创新 第三节 乡村集体经济制度创新 第四节 融合发展机制创新 第十二章 发展环境优化 第一节 招商引资优惠政策 第二节 优化发展环境 第三节 强化项目准入 第十三章 发展时序 第一节 近期重点建设和发展规划 第二节 中远期建设和发展规划 第十四章 保障措施 第一节 组织领导 第二节 要素保障 一、土地保障 二、资金保障 三、人才保障 四、技术保障 第三节 监督考核 附件 村庄建设和发展重点项目库 注：从规划实用性角度考虑，规划成果分为“管理版”“村民版”两个版本。 |
第一步 信息资料研究。
重点搜集基础资料，并进行系统分析。主要包括：
1、村庄基础资料（基础图件、基础数据、基本材料）
2、政策分析（中省市县政策、乡镇有关政策）
3、规划搜集分析（国土空间规划、国民经济与社会发展规划、村镇体系规划、乡村振兴战略实施规划、重点产业规划等）
第二步 调研表格与调查问卷
1、调研表格。围绕村民住宅、产业、收入、各类资源、土地等，设计并发放调研表格，回收后进行统计分析。
2、调查问卷。就规划、建设、服务、产业等重点领域，设计调查问卷表，对村民进行问卷调查，覆盖率不低于50%的家庭。
第三步 实地踏勘。
项目组赴村庄及周边区域进行实地踏勘，与案头研究结果及相关资料进行对比分析。
第四步 规划编制。
项目组分工协作，完成规划初稿编制工作。
第五步 意见征求。
1、重点内容征求村民意见，召开村民座谈会。
2、村镇干部意见。
3、县主管部门意见。
4、最终成果公示。
第六步 定稿与培训。
产出正式规划成果，形成管理版与村民版两个版本。在相关村组召开巡回宣讲培训。
“多规合一”的基本性质决定了本规划编制团队的多元化，即规划编制团队要覆盖国土、建设、经济、产业、社会、生态等多专业成员。
本规划编制的目的在于有效推动乡村振兴，必须在国土空间规划基础上，更加强调产业振兴，围绕乡村振兴20字方针全面展开，形成多规合一、全面综合、系统化推进的一个规划文本。
来源：中金万瑞规划研究院院长 刘新权
